自1992年7月上海城市建设开发投资公司成立以来，地方政府投融资平台公司（以下简称“城投公司”）在过去30余年的城市化进程中发挥了不可替代的作用，有力推动了城市基础设施建设和公共服务供给。

展望“十五五”，城投公司面临前所未有的挑战：城市发展逻辑由外延扩张转向内涵提升，传统的土地财政模式日益承压，行业监管政策不断趋严；城投行业正处于转型升级的重要关口，为适应新形势下的城市建设需求，继续在推动高质量发展和提升城市治理水平方面发挥关键作用，寻求可持续的创新发展路径已成为当务之急。

一、外部形势：城投公司面临“三大变局”

变局一：城市发展逻辑之变

城市发展逻辑决定城投公司未来的发展方向和发展模式，中国城市发展进入具有“三个最大化”的新阶段，这一新阶段以质量提升为核心。目前全国城镇化率已超过60%，而沿海及沿江的大城市城镇化率更是超过了75%。到2030年，即“十五五”规划期末，全国的城镇化率有望达到70%。中国城镇化速度正逐渐放缓，中国城市发展正逐步从增量扩张转向存量优化的更新阶段。

中国城市发展将呈现“三个最大化”的新特点：

一是城市资产价值最大化。从生活消费、产业发展和城市服务三方面对所有城市载体进行分类，借鉴新加坡模式，根据城市资产设计运营商业模式，提升资产现金流产出能力。

二是城市服务能力最大化。随着城市发展进入“3.0”阶段，坚持“以人为本”原则，最大限度提升城市服务能级成为城市发展核心特点。

三是产业服务效能最大化。通过打造适宜的产业基础设施和软性服务体系，营造良好的产业发展生态，推动城市产业聚集发展和转型升级。

变局二：地方财政模式之变

从地方财政演进角度看，土地财政逐步终结，开始向产业财政发展。这一趋势倒逼城投公司发展模式发生变化，从“资产注入-融资-投资建设”的“大循环”模式逐步转向城市运营的“小循环”模式。

土地财政难以为继。随着房地产周期性下行和地方政府债务风险防范深化，土地出让收入大幅减少，土地财政难以为继。据统计，2021年全国300个城市土地出让金总额同比下降9%，2022年下降34%，2023下降15%。各地方债务问题凸显，地方平台陷入现金流危机。

股权财政不可持续。“股权财政”本质是通过吸纳各类社会资本，发挥国有资本的引领和放大作用。目前国内较为成熟的模式主要包括“合肥模式”、“苏州模式”和“深圳模式”。其核心在于整合社会资本、民间资本和产业资本，建立“资本注入-资产增长-投资回报-再投资”的积极投资循环，从而优化税收基础和产业结构。然而，目前国有资产收益率与收益上缴比例偏低，对财政贡献较少。且股权变现为一次性行为，被出售的往往是最优质的资产和资源，可持续性较差。

产业财政可能是“终局”。“产业财政”意味着政府通过引导和支持特定产业发展，促进经济增长和就业，从而增加财政收入；同时，政府通过财政支出推动产业发展，如投资基础设施建设、科研创新和人才培养等。产业财政旨在通过产业发展实现经济和财政的可持续增长。在新一轮“产业财政”下，各地纷纷成立产业投资和科技投资机构、各类产业发展基金，或将城投公司转型为产投公司，以快速发展产业。

变局三：风险防控政策之变

城投融资监管政策的大基调和大方向不会改变，城投债务进入“存量时代”。严控新增的基调将持续，地方化债进入深化阶段。

城投债务规模庞大，偿债压力持续增长。据统计，2023年末全国城投债余额达11.89万亿元，城投平台已使用授信27.88万亿元，城投非标债务约7.17万亿元，合计46.94万亿元。城投公司债务规模大，债务成本偏高，加之严监管限制，偿债压力持续增长。自2010年起，针对城投快速发展时期遗留问题，国家陆续出台政策调控城投公司。尤其是35、14、134、47号文的相继发布，要求“稳妥处置融资平台存量债务风险，严控债务增量”，给存在债务问题的城投公司带来巨大压力，弱资质城投债务风险将进一步凸显。

二、内部管理：城投公司面临“三大挑战”

一是“量和质”的矛盾突出，面临“融资挑战”。“量”表现为数量饱和且增长停滞；“质”体现为虚胖发展，债务沉重，融资职能过度透支。“借新还旧”模式持续，债务水平居高不下。未来几年，地方政府与平台公司将迎来集中偿债高峰期，系统性偿债风险加剧。

二是缺乏现代企业良性经营机制，面临“造血挑战”。大部分平台公司缺乏核心产业，业务多集中于工程代建、土地整治等公益性领域，盈利性强的经营性资产匮乏。

三是机制改革迟缓，面临“治理挑战”。企业管理体系机关化色彩浓重，缺乏以市场化发展为主导、兼顾指令性业务的战略定位与发展支撑，缺失以价值创造为导向的组织架构、“责权利”对等的职能、授权、绩效、激励体系以及高效明确的关键管理制度与流程。

三、展望未来：城投公司可以考虑“四招破局”

方式一：盘活城市资源、提速资产经营

城投平台总资产增速持续放缓。据统计，2023年末，城投平台总资产规模达136.8万亿元，较2022年末增长9.3%，增速较2022年回落2.1个百分点。城投传统基建投资功能趋于弱化，存量资产运营将成为发展关键，存量资产盘活有望提速。

城投公司需从传统的固定资产投资和建设思维，转变为基于资产价值保值增值和未来现金流收益的项目资产管理思维。在业务链条和能力组合上，需形成从“资源-资产-资金-资本”的闭环。

“六大举措”进行资产盘活：

一是存量资产负债做减法。抓住平台公司整合重组机会，针对存量低效、无效资产负债进行合理剥离、处置与清理。

二是优质资产做加法。多种方式获取、整合地方资产资源。梳理调研公司所在城市值得整合的资产，有序整合分散或多头经营的优质土地、地产物业、公用事业、交通、股权等经营性资产，改善资产结构，为培育市场化业务、独立市场融资打下基础。

三是梳理集团内部经营性资产。按资产属性划分为现金类、资源类、金融类、经营项目类四大类；按盘活潜力分为强收益能力、低效待提升、无效待处置三大类。

四是提升运营管理能力。引入专业运营管理机构，提升存量资产项目运营管理能力。对短期内不能出售变现、股权转让的资产，探索委托管理等经营方式，形成可持续收益。国资国企转变为服务商角色，提供生产性服务业配套，如建设商业配套设施，推动共享共用，承租方独立运营，自主进行产业升级、商业模式创新、战略转型。

五是老旧资产改造升级。对老旧厂房、文化体育场馆、老旧小区、街区、国企非主业资产（如酒店、餐饮、疗养院），以及部分地方国企掌握的工业仓储或产业地产等，积极申请相关规划引导和政策支持，结合区域营商环境打造、完善公共和商业配套，赋予存量资产新的生命力和创收点。

六是借助金融工具。通过基础设施公募REITs、ABS等金融工具盘活存量项目，将回收资金用于新项目建设，促进形成投融资良性循环的商业闭环模式。

方式二：三步五法两条线、深度整合重组

城投公司的整合活动显著增加。2022年，年度城投公司的整合活动数量增至315起，同比增长22.57%。2023年，整合活动累计达到358起，其中区县级城投公司的整合成为重点。（详见《地方国企开启新一轮专业化整合重组》）

“四步走”构建企业整合重组体系：

一是“盘企业”，明确各企业信息。详细了解每家企业的业务、财务、资产、人员、债务、历史遗留问题等。

二是“定范围”，确定整合范围包括制定企业清单，明确纳入改革的企业；界定业务板块和主责主业体系；构建新集团的组织架构体系。

三是“明路径”，采用“三步五法两条线”的实施策略。“三步走”指重组节奏包括一级新建、二级重组、三级强化；“五法”指重组方式涵盖清算注销、股权划转、股权转让、产业整合、资产盘活；“两条线”指从股权和管理权两个维度明确各二级主体所属企业，以最大化专业整合效果。

四是“强实施”，采取“一企一策”的方法，为每个企业制定详细且可行的重组方案。城投平台类企业的重组可能涉及众多事业单位、全民所有制企业等，需妥善处理历史遗留问题和人员安置问题，明确每家企事业单位的重组方式、主营业务及划转方案。

方式三：四个抓手抢抓产业投资机遇

产业是城市高质量发展的根基，城市发展的关键在产业。城投公司通过股权投资、产业基金、引导基金等多种方式投资地方产业，发挥产业孵化、产业培育和产业引导功能，以期推动当地产业结构升级优化升级，实现区域产业“建链、补链、强链、稳链”，达到构建现代化产业体系的目的。例如，合肥产投集团践行为产业谋事的理念，重点投资于合肥市优势主导产业和战略性新兴产业。设立了自主管理型基金48支，自管子基金和参股子基金累计实缴规模超540亿元，扶持企业超700家，已有51个项目实现IPO或借壳上市。

2024年1-5月，各地新成立的400多家国有企业中，名称或业务涉及产业投资、产业发展的数量就达到75家。未来将会有越来越多的城投公司匹配城市发展战略，致力于城市产业发展，在优化产业布局和推动产业转型升级中担当“强引擎”的角色。城投公司主要有四个抓手抢抓产业投资机遇：

一是抓住政策性机会。城市更新、片区开发、“三大工程”（保障性住房建设、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设）、“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化以及交通、水利等重大工程）等政策重点支持项目。

二是抓住战新和未来产业机会。围绕数字中国建设、创新驱动发展、双碳战略实施等国家战略，更多城投企业将继续谋划人工智能、量子信息、新材料、氢能与储能、先进制造、元宇宙、深海开发等战略性新兴产业和未来产业的投资布局（详见《“十五五”规划的八大难题和八大抓手|“十五五”规划系列文章（二）》）。

三是抓住资本市场机会。多家城投公司通过收购上市公司和其他外延式并购方式，控股优质上市公司，扩大城投经营性资产规模，提升公开市场评级，丰富收入来源，形成未来自主发展的竞争能力。例如，张江高科转型“科技投行”，在2021年上半年以65.91亿的长期股权投资形成16.90亿的投资收益，孵化器的出租率也高达94.15%。

四是抓住战略重塑机会。“十五五”期间，城投公司要紧紧围绕“产业+科技+资本”充分发挥自身战略价值，结合实际落实市场化转型要求，明确公司定位，尤其要加快构建商业模式和盈利模式。

方式四：综合运营服务、做好城市管家

城投公司可以基于资源禀赋转换定位、调整业务重心，向专业运营商转型。

城市专业运营商转型可分为三种模式：

一是城市开发运营服务商。负责城市管网设施、交通、停车、广告、物业、园区等基础设施的运营维护，提升城市基础设施使用效率和市民生活品质。

二是城市公用事业运营商。提供供水、供电、供热、供气、污水处理、垃圾处理和公共交通等服务，保障城市基本运转和居民生活质量。

三是产业园区建设运营商。除负责园区基础设施建设维护外，还提供招商引资、企业服务、金融服务、创业孵化、政策咨询、商务配套、智慧园区、仓储物流等全方位服务，推动区域经济发展和产业升级。

城投公司可重点关注六大城市综合运营服务领域：

一是智慧城市领域。城投公司可以从以下几个关键领域切入智慧城市：智慧城市基础设施的建设、提供综合智慧城市解决方案，包括参与智慧政务、智慧社区、智慧市容、智慧城市综合可视化（CIM）、城市综合调度中心、城市综合服务应用程序（APP）、区县智慧城市基础设施以及运营指挥中心等业务的建设和运营管理。建议通过新设企业、投资并购或合资合作等策略性方式进入这些业务领域。

二是城市公共服务领域。城投公司可以关注政府物业、商业综合体服务、公共建筑服务（涵盖学校、医院、公园、体育馆等）以及产业园服务。在发展模式上，应构建融合“专业服务+智慧平台+行政力量”的综合性模式，以此打造“城市管家”品牌。该模式旨在承担起城市管理的“大管家”角色，对城市公共空间、公共资源和资产进行全面的“管理+服务+运营”流程管理。

三是生态环保领域。城投公司可以关注静脉产业园、生态环境保护、以及环境污染治理，包括土壤修复、河道整治、矿山生态恢复、水污染治理、大气污染治理等。为加速业务布局，可以在资本市场寻找并购优质的投资标的。

四是新能源服务领域。城投公司可以关注新能源充电桩、综合能源服务站、分布式光伏发电、风能、氢能、储能技术等。同时，应把握时机收并购优质资产，或参与由地方政府发起的新能源相关基金。

五是市政环卫业务领域。城投公司可以关注市容环境卫生管理、城市园林绿化与景观建设、基础设施养护、固体废物和危险废物处理等。通过环卫一体化，拓展服务范围，包括冰雪清扫、渣土运输、废旧物品回收、建筑垃圾处理、水面保洁、河岸清洁、公园环境卫生管理以及“城市家具”清洁等项目。

六是城市资产运营及产城服务领域。城投公司可以通过建设适宜的产业基础设施和营造良好的产业发展环境，促进产业聚集和转型升级，重点关注商业运营、金融服务、创业孵化、人才公寓等配套服务。在产业服务的硬件基础设施方面，包括生活配套、商务配套、检验检测配套、产业创新中心、中试基地、智慧园区、物流仓储配套等；在软件基础设施方面，涵盖产业联盟、大数据平台/云服务、产业交易平台、投融资平台及配套基金、供应链管理服务、人才综合服务平台、共性技术解决方案、以及行业论坛和会展等。